2.3. Сословно-представительные органы в истории России

Новым этапом в развитии форм участия населения в осуществле­нии государственной власти явился период сословно-представительной монархии (XVI-XVII вв.), который характеризовался введением такой оригинальной демократической практики, как земские и поместные соборы. Земские соборы являлись высшими сословно-представительными учреждениями в России в середине XVI – в конце XVII вв., на которых рассматривались важнейшие общегосударственные вопросы. В их состав входили члены Освященного собора (архиепископы, епископы во главе с митрополитом, а с 1589 г. – с патриархом), Боярской думы, «государева двора», выборные от провинциального дворянства и верхушки горожан. Целью создания Иваном Грозным Земского собора в 1549 г. явилась необходимость противопоставления боярам мнения других социальных слоев для поддержки царской власти. В дальнейшем на Земских соборах принимались важнейшие законы, избирались цари (Борис Годунов, Василий Шуйский, Михаил Романов). Поместные же соборы являлись съездами служителей самостоятельных христианских церквей для решения вопросов вероучения, обрядности, церковного управления и других.

Сословно-представительные учреждения явились шагом вперед в развитии форм народовластия по сравнению с народными собраниями. Так, вече было формой прямой демократии. А формы прямой демократии при всей их значимости имеют и ряд ограниче­ний. Например, вече может быть созвано на сравнительно неболь­шой территории, а в крупном государстве это невозможно. Народ­ное собрание не может заседать долго, поскольку в нем участвует все взрослое население, а необходимость удовлетворения насущных жизненных потребностей предполагает, что эти же люди должны быть задействованы в повседневном производстве. Такого рода ог­раничения преодолеваются путем применения различных форм представительной демократии.

Вместе с тем сословно-представительные учреждения надо отличать от появившихся позже парламентов. Сословно-предста­вительные учреждения представляли не граждан своей страны и да­же не население, а отдельные сословия и общины, получившие при­вилегии на такое представительство. Отсюда и формирование части подобных учреждений, как правило, верхней палаты по наслед­ственно-должностному принципу. По полномочиям сословно-представительные учреждения не были официально законодатель­ным органом. Монарх созывал их для совещания и формально не был связан их решениями. Не случайно, например, законодатель­ные инициативы в английском парламенте, принятые палатой об­щин, оформлялись в виде петиций. На российских земских соборах решения также подавались царю в виде челобитных. Конечно, во многих случаях монарх удовлетворял смиренные просьбы выбор­ных от сословий и общин. Однако правомочным законодательным органом становятся только парламенты современного типа, начиная с XVIII века.

В то же время именно в силу неопределенности круга полно­мочий земских соборов они имели право рассматривать практиче­ски любой вопрос. При этом для рассмотрения разных вопросов царь мог созывать несколько отличающиеся друг от друга по соста­ву земские соборы. В частности, земские соборы утверждали канди­датуру царя при передаче престола по наследству и даже проводили настоящие выборы, когда династия пресекалась. Они также разра­батывали и одобряли проекты законодательных актов, в том числе объемные кодифицированные документы (например, в 1550 г. был одобрен Судебник, а в 1649 г. - Соборное уложение), утве­рждали размеры податей, обсуждали вопросы войны и мира, изме­нения территории и т. д.

Первоначально в XVI веке на земские соборы приглаша­лись представители сословных и территориальных сообществ, но чаще всего под такими представителями понимались лица, уже вы­полнявшие какие-либо общественные обязанности, то есть предста­вители «по должности», а не специально избранные депутаты. Однако даже на этом этапе земские собо­ры существенно меняли характер принятия решений. В.О.Ключев­ский писал о земских соборах XVI века: «Только здесь боярско-приказное правительство становилось рядом с людьми из управляемого общества как со своею политической ровней, чтобы изъявить госу­дарю свою мысль; только здесь оно отучалось мыслить себя всевла­стной кастой, и только здесь дворяне, гости и купцы, собранные в столицу из Новгорода, Смоленска, Ярославля и многих других го­родов, связываясь общим обязательством «добра хотеть своему госу­дарю и его землям», приучались впервые чувствовать себя единым народом в политическом смысле слова: только на соборе Великороссия могла сознать себя цельным государством».

Постепенно на соборах стали вводиться выборные пред­ставители. Сама по себе система представительства была довольно сложной и запутанной. Вместе с тем расширение выборного начала позволило В.О. Ключевскому сделать вывод: «Вы­борный народный челобитчик на земском соборе XVII века сменил собою правительственного агента XVI века». При этом порядок избрания определялся на местах теми, кто избирал своего предста­вителя. Для избранного лица готовился наказ, в котором излагалась позиция делегирующего его коллектива. Наряду с выборными ли­цами часть мест в соборе по-прежнему занимали должностные лица: члены Боярской думы и высшее духовенство.

Одной из форм представительства интересов в средневековой России являлась Боярская дума, которая представляла собой постоянный совет князя с ближайшим окружением - боярами. По мере становления Боярской думы в ней происходило расслоение по чинам на бояр, окольничих, думных дворян и др. Их появление связано с расширением социальной базы, служившей опорой царю. Наряду с родовитой знатью членами Боярской думы становились отдельные преданные самодержцу люди незнатного происхождения, что особенно усилилось в конце XVI – первой половине XVII вв.

Права Боярской думы не были законодательно закреплены и держались скорее на сложившихся традициях. Нормотворческая функция думы заключалась в следующем: «Государь указал и бояре приговорили». Поскольку состав Боярской думы неуклонно сокращался, а значительная часть родовой знати критически восприняла нововведения, то в конце XVII в. царь перестает созывать Боярскую думу, и этот сословно-представительный орган постепенно прекращает своё существование.

Одной из форм народного представительства являются Уложенные комиссии - временные коллегиальные органы, призванные кодифицировать российское законодательство. Всего было семь уложенных комиссий, среди них наибольшую известность получила сословно-представительная комиссия, созванная Екатериной II в 1767–1769 гг. На её рассмотрение она представила «Наказ» из 526 статей, который должен был носить законодательный характер.

В состав комиссии был избран 571 депутат от различных сословий – дворян, горожан, казачества, государственных крестьян[1], нерусских народов Поволжья и Сибири, за исключением духовенства и крепостных крестьян. В Комиссию было подано 1,5 тыс. наказов избирателей от всех сословий, которые стали предметом жарких дискуссий. В конечном итоге работа комиссии зашла в тупик и, не приняв никакого решения, она была распущена. Нельзя не согласиться с мнением известного историка А.Б. Каменского, специалиста по екатерининскому времени о том, что «она явно переоценила своих подданных. Не имевшие опыта законодательной парламентской работы, в большинстве плохо образованные, они... в целом отражали общий низкий уровень политической культуры народа и не в состоянии были подняться над узкосословными интересами ради интересов общегосударственных»[2].

При Екатерине Второй начинают также законодательно регламентироваться сословные политические права дворян и горожан. Жалованные грамоты дворянству и городам были дарованы в 1785 году, в соответствии с которыми определялся порядок выборов органов городского самоуправления и юстиции, работа дворянских собраний и дворянских судов. Сам порядок устанавливался верховной властью, в прерогативы которой входила ликвидация выборных органов.

Дворяне наделялись правом объединяться в губернские и уездные дворянские общества, созывать и участвовать в съездах, избирать судебных заседателей и предводителей дворянства. Дворянские собрания[3] проводились один раз в три года в зимнее время с разрешения генерал-губернатора для производства выборов. Кандидаты в заседатели дворянских судов, выбранные собранием на тот же срок, утверждались также главой администрации. Их избирали местные дворяне уездов, составлявших округ соответствующего суда, из лиц, удовлетворявших цензу оседлости и добропорядочности, выраженной в отсутствии явного порока, а также имущественному (доход с деревень) – не ниже 100 руб., возрастному не моложе 25 лет и служебному не ниже обер-офицерского чина, если он не был получен лишь при отставке. Были установлены цензы для приобретения как активного, так и пассивного избирательного права.

В соответствии с городовым положением в городах создавалась городская дума[4] (распорядительный орган) и городская управа под председательством городского головы (исполнительный орган). Выборы в городскую думу проводились по трем куриям на основе имущественного ценза. Первую курию составляли крупные налогоплательщики, вносившие треть городских налогов; вторую – более мелкие, уплачивавшие другую треть налогов; третью – все остальные. Каждая курия избирала равное число гласных в городскую думу. Имущественный ценз ограничивал число избирателей. В наиболее крупных городах они составляли в среднем 5,6 % от населения.

В компетенцию городского самоуправления входили городское благоустройство, развитие торговли, устройство больниц, школ, противопожарные меры и городское налогообложение. Городские думы находились под контролем правительственных чиновников. Городской голова, избранный думой, утверждался губернатором или министром внутренних дел. Они же могли приостанавливать решения городской думы.

Исполнительным органом городской думы сначала являлась Шестигласная дума[5], затем в 1846 г. для Петербурга, а 1862 г. для Москвы она была заменена на всесословную Распорядительную думу, а в ходе городской реформы 1870 г. повсеместно – на городскую управу.

В 1864 г. в результате земской реформы были созданы выборные органы местного самоуправления, получившие название земств. Земства, избиравшиеся на три года, были всесословными выборными учреждениями, выборы в которые проводились на основе имущественного ценза по куриям – землевладельческой, городской и сельских крестьянских общин – и были многостепенными.

Земские распорядительные органы – губернские или уездные земские собрания (председатель – губернатор или уездный предводитель дворянства), состоящие из депутатов – «гласных». Cобрания «гласных» выбирали исполнительные органы – губернские и земские управы в составе председателя и нескольких членов. Собрания «гласных» происходили раз в год. В их компетенцию входило распределение государственных налогов, утверждение местных налогов, местное хозяйство, медицина, образование. Земство занималось также статисти­кой, оказанием агрономической помощи, земским страхованием имущества, зем­ской почтой и т. д. Упор при этом делался на самоорганизацию активной части населения, поскольку властные полномочия зем­ских органов были весьма ограничены. Земства действовали под контролем властей - министерство внутренних дел и губернаторы имели право отменять их решения. Являясь представительными учреждениями, земства внимательно относились к местным нуждам. Работа в земствах способствовала формированию гражданского сознания, развитию российской интеллигенции.

Служащие земств и часть дворянства составили земское движение, главным требованием которого было создание центрального земского учреждения.

В конце 1870 г. земства были сформированы в 35 из 59 губерний, а к 1914 г. – в 43. После февральской революции 1917 г. земства были введены еще в 19 губерниях и областях России, а также созданы волостные земства – низшие органы местного самоуправления. В 1918 г. земства были ликвидированы декретом советского правительства.

Формирование сословно-представительных органов в России свидетельствует о том, что демократические процессы в стране проходили параллельно с европейскими и североамериканскими, однако были прерваны радикальными сторонниками демократии.